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    最高人民法院發布第二批行政協議訴訟典型案例
    • 來源:最高人民法院
    • 發布時間:2022-04-20 10:05:59

      目錄

      一、趙某某訴山東省濟南市歷城區人民政府不履行拆遷安置補償協議案

      二、王某某、陳某某訴浙江省杭州市余杭區良渚街道辦事處變更拆遷補償安置協議案

      三、王某訴安徽省懷寧縣國土資源局土地管理行政出讓案

      四、鳳岡縣某工貿有限責任公司訴貴州省鳳岡縣人民政府請求撤銷補償安置協議案

      五、某國際有限公司、湖北某高速公路有限公司訴湖北省荊州市人民政府、湖北省人民政府解除特許權協議及行政復議一案

      六、某停車管理有限責任公司訴北京市門頭溝區城市管理委員會行政協議解除通知案

      七、中山市某房地產發展有限公司訴廣東省中山市自然資源局要求解除行政協議案

      八、寧某某訴甘肅省定西市安定區住房和城鄉建設局房屋征收補償安置協議案

      九、韓某某訴遼寧省錦州市松山新區國有土地上房屋征收辦公室不履行預征收行政協議案

      十、成都某商貿有限公司訴四川省成都市溫江區規劃和自然資源局行政決定案


      一、趙某某訴山東省濟南市歷城區人民政府不履行拆遷安置補償協議案

      基本案情

      山東省濟南市歷城區人民政府(以下簡稱歷城區政府)成立雪山片區指揮部,負責雪山片區四村整合安置房項目。2015年10月,雪山片區指揮部與趙某某訂立了拆遷安置補償協議,載明趙某某家庭共有兩口人,合計選房面積為94平方米。協議訂立后,趙某某將其涉案房屋交付拆除。2017年7月,雪山片區指揮部通知趙某某更改協議。歷城區政府認為,趙某某在訂立協議時隱瞞了在濟鋼周邊片區村莊整合中已經享受過拆遷安置房的事實,該安置房具有福利分房的性質,依據《雪山片區拆遷安置辦法》第九條關于“被拆遷人已享受過福利分房不再給予安置”的規定,本次安置屬于重復安置,決定對趙某某家庭不再依約進行房屋安置。趙某某則主張,其從未享受過福利分房待遇,在其他區域的拆遷安置房并非福利分房的范疇。趙某某對歷城區政府不履行拆遷安置補償協議的行為不服,提起行政訴訟,請求確認拆遷安置補償協議有效,并判令歷城區政府繼續履行拆遷安置補償協議,向其交付94平方米的安置房。

      裁判結果

      山東省濟南市中級人民法院一審認為,歷城區政府并未提供證據證明雪山片區指揮部與趙某某訂立的拆遷安置補償協議具有合法依據,故雙方訂立協議的行為應當確認無效。一審法院遂判決確認歷城區政府與趙某某訂立拆遷安置補償協議的行為無效并駁回趙某某的訴訟請求。趙某某不服,提起上訴。

      山東省高級人民法院二審認為,歷城區政府在訂立拆遷安置補償協議時,對趙某某家庭的基本情況和安置資格進行了相應審查,在簽完協議并將涉案房屋拆除后,又以趙某某存在欺騙行為、不符合當地拆遷政策為由要求變更協議,但其對趙某某在其他區域的拆遷安置房是否可以歸為福利分房,既未提供充分的證據或依據,亦未作出合理合法的解釋說明。因此,歷城區政府在履行協議時將涉案拆遷安置房視為福利分房并以重復安置為由不履行協議,理據不足。因行政協議一經訂立,具有公信力和既定力,在歷城區政府無證據證明拆遷安置補償協議存在重大且明顯違法抑或依據合同法律規范應當認定為無效或可撤銷的情形,應當認定協議合法有效,歷城區政府應當按照協議約定全面履行義務。二審法院遂判決撤銷一審判決并責令歷城區政府繼續履行拆遷安置補償協議。

      典型意義

      誠實守信是依法行政的基本要求,是社會主義核心價值觀的重要內容。行政機關在訂立、履行、變更行政協議時,既要遵循行政法律規范,又要遵循平等自愿、誠實信用、依約履責等一般原則。人民法院不能簡單參照傳統行政訴訟的舉證規則,以行政機關未提供證據證明行政協議合法性為由否定行政協議的效力。對行政協議是否應當履行發生爭議的,負有履行義務的行政機關應當對其不履行義務承擔舉證責任。行政機關對不履行行政協議的事由,在協議訂立時沒有作出明確界定或約定,在協議訂立后又不能作出合法有據的解釋,不能證明履行協議可能出現嚴重損害國家利益或者社會公共利益的,人民法院應當結合案件情況和客觀實際等因素作出對協議相對人有利的解釋。本案中,拆遷安置補償協議的訂立是雙方當事人協商一致的體現,歷城區政府在訂立協議并拆除房屋后,依據拆遷政策對履行義務進行不當解釋,不依約履行協議,對協議相對人的合法權益造成損害。人民法院在歷城區政府未能提供有效證據或法律依據證明行政協議存在無效或可撤銷等情形下,認定涉案協議合法有效并判令繼續履行,切實保障了人民群眾的合法權益,同時彰顯了行政審判在督促行政機關守信踐諾和依法行政中的職能作用。

      二、王某某、陳某某訴浙江省杭州市余杭區良渚街道辦事處變更拆遷補償安置協議案

      基本案情

      浙江省杭州市余杭區人民政府良渚街道辦事處(以下簡稱良渚街道辦)(甲方)與王某某戶(乙方)訂立《集體所有土地、房屋征遷補償安置協議書》(以下簡稱《安置協議》),其中第六條第一項約定:經初步審核乙方安置人口6人(未包括王某某的女婿陳某某),該戶可享受安置建筑面積480平方米?!栋仓脜f議》訂立后,王某某戶領取《安置協議》項下的拆遷補償款并騰房。陳某某系現役軍人,現戶籍在部隊駐地(杭州市拱墅區),陳某某與王某某之女于2006年11月7日登記結婚,并生育兩個子女。涉案房屋補償安置協商過程中,王某某戶多次要求將陳某某作為安置人口,均遭良渚街道辦拒絕。陳某某、王某某遂訴至法院,請求將《安置協議》中確定的安置人口6人變更為7人,增加安置面積80平方米。

      裁判結果

      浙江省杭州市余杭區人民法院一審認為,良渚街道辦與王某某戶經協商訂立協議對安置事項作出約定,系雙方的真實意思表示,該協議合法有效,對雙方均具有約束力。陳某某非王某某戶內人員,且其戶籍不在轄區范圍內,自然也非屬該集體所有土地上房屋拆遷安置對象。一審法院遂判決駁回陳某某、王某某的訴訟請求。陳某某不服,提起上訴。

      浙江省杭州市中級人民法院二審認為,案涉房屋因所占集體土地被征收而需要補償安置,應當適用《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》(以下簡稱《杭州集補條例》)的相關規定?!逗贾菁a條例》第二十條第二款規定:“被補償人家庭成員在本市市區雖無常住戶口,但屬下列情形之一的人員,可以計入安置人口:(一)結婚三年以上的配偶;……”陳某某在杭州市余杭區雖無常住戶口,但其屬于王某某戶內被補償人員結婚三年以上的配偶,根據《杭州集補條例》上述規定,可以計入安置人口。良渚街道辦與王某某戶訂立協議時,拒絕將陳某某列入安置人口,不符合上述規定,也造成顯失公平的后果,依法應予糾正。二審法院遂判決撤銷一審判決,將《安置協議》第六條第一項中確定的安置人口6人變更為7人,安置面積480平方米相應變更為560平方米。

      典型意義

      協議系當事人之間合意的成果,其所約定的內容應當符合雙方當事人的意思表示,任何一方當事人原則上不能迫使另一方當事人違背意愿接受其意思表示。行政協議具有合意性特征,同樣應當遵循前述法律精神,嚴格限制協議變更的適用,對于協議當事人之間達成的合意,應當予以尊重而不能隨意變更。但與民事合同區別的是,行政協議的行政性優先于協議性、合法性優先于合約性,行政協議應當優先適用合法性原則。當行政協議的合約性與合法性相沖突,即約定的內容不符合法律規定時,人民法院對該內容的效力應當不予認可。若行政協議所依據的法律規定已作出具體明確要求,協議當事人均應遵守而沒有協商空間,協議當事人請求按照法律規定予以變更的,人民法院可以依法支持。本案中,《安置協議》不符合其訂立時應當遵循的《杭州集補條例》,遺漏了1名安置人員的補償待遇,二審法院根據協議相對人的請求,判決按照法定標準變更《安置協議》,可以高效、充分地保障協議相對人的合法權益。

      三、王某訴安徽省懷寧縣國土資源局土地管理行政出讓案

      基本案情

      安徽省懷寧縣國土資源局(以下簡稱懷寧國土局)發布拍賣公告拍賣涉案地塊的國有土地使用權,王某競拍成功并與懷寧國土局訂立成交確定書。王某向懷寧國土局交付土地出讓金,向拍賣公司支付了拍賣費用,懷寧國土局也將涉案地塊的實際控制權交給王某作建設準備。為開發經營該地塊,王某成立了項目公司著手建設大廈,完成了大廈的勘探設計和施工設計,并支付設計、建設前期有關費用。王某要求訂立出讓合同和申請辦理土地使用權證時,卻被告知該地塊設計規劃指標不全,沒有確定涉案地塊的容積率,不能訂立土地出讓合同,也不能辦理建設相關的批準手續。王某多次請求懷寧國土局和安徽省懷寧縣人民政府解決問題,但一直沒有得到解決。之后,安慶市重點工程山口-晴嵐220KV輸變電工程高壓走廊壓覆涉案地塊,且G206國道拓寬需征收涉案地塊,致使王某競拍該地塊的目的無法實現。王某要求落實新的解決方案,但一直未能落實,遂起訴要求確認懷寧國土局行政行為違法并賠償損失。

      裁判結果

      安徽省潛山市人民法院一審認為,懷寧國土局將未確定土地容積率這一重要規劃條件的涉案地塊進行出讓拍賣,其行為違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十八條規定。王某基于對政府部門公信力的信任,交納土地出讓金,履行了自己的合同義務,并無過錯。懷寧國土局明知涉案地塊未規劃土地容積率,無法訂立土地出讓合同、無法辦理土地使用權證、無法通過建設審批,仍與王某訂立拍賣成交確認書,收取王某交納的土地出讓金,并將涉案地塊交由王某作開發準備,且至今仍未為王某完成規劃條件的審批,使王某的開發目的一直不能實現。一審法院遂判決確認懷寧國土局拍賣涉案地塊行為違法并賠償王某損失。王某與懷寧國土局不服判決,提起上訴。二審法院判決確認拍賣涉案地塊行為違法,并適當提高一審判決確定的損失賠償金數額。

      典型意義

      與民事合同不同,行政協議的訂立程序可能因法律規定作出明確要求而存在多個環節,行政機關在訂立此類行政協議前通常需要作出相應的行政行為。正確處理前置行政行為與行政協議訂立之間的關系,尤其是前置行政行為的合法性直接影響行政協議能否訂立的,對協議當事人的合法權益救濟具有直接影響。本案中,涉案協議的訂立,依法需要經過招標、拍賣、確認等前置程序,在所有前置行為已經完成、應當訂立行政協議之時,行政機關以前置行政行為違反法律規定為由拒絕訂立。針對行政機關的前述主張,協議相對人可以區分不同情形確定其訴訟請求:一是前置行政行為合法或者存在瑕疵但不影響行政協議訂立的,協議相對人可以請求判令行政機關依法訂立行政協議?;谛姓f議的合法性特征,法律規定訂立行政協議屬于行政機關的法定職責的,行政機關依法不能拒絕訂立。協議相對人請求依法訂立行政協議的,人民法院應當予以支持。協議相對人可以依法請求訂立行政協議,系行政協議與普通民事合同之間的區別之一,可以更直接、更全面地保障協議相對人的合法權益。二是前置行政行為不具有合法性且由此依法不能訂立行政協議的,協議相對人可以請求判決確認前置行政行為違法并賠償其損失。協議相對人基于對前置行政行為的信賴而遭受的損失,可以依法向行政機關主張行政賠償。本案中,涉案土地因不具備法定條件而依法不能對外出讓,且因涉案土地的規劃后續發生調整,行政機關無法采取補救措施使涉案土地達到可以對外出讓的法定條件,因而涉案土地出讓協議依法不能訂立。協議相對人請求訂立土地出讓協議的,人民法院依法不能支持。但因行政機關實施了土地拍賣、成交確認等行為,協議相對人亦繳納了土地出讓金并為開發土地進行投入,即協議相對人因涉案土地出讓協議不能訂立而遭受了相應損失,其請求確認前置的拍賣土地行為違法并賠償損失的,人民法院應當依法支持。

      四、鳳岡縣某工貿有限責任公司訴貴州省鳳岡縣人民政府請求撤銷補償安置協議案

      基本案情

      2001年3月7日,鳳岡縣某工貿有限責任公司(以下簡稱某工貿公司)取得案涉土地國有土地使用證,修建廠房從事水泥電線桿的生產,后因經營不善停產。2006年10月,某工貿公司與周某某訂立《協議書》,約定某工貿公司將電桿廠空地租給周某某使用,租金按月計退補。同時約定某工貿公司需用廠房時,應提前一旬告知周某某。2013年12月,某工貿公司與周某某再次訂立《協議書》,約定租賃范圍及租金。2014年9月,因某工貿公司土地上房屋涉及征收,貴州省鳳岡縣人民政府(以下簡稱鳳岡縣政府)與周某某訂立《鳳岡縣城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置協議書》(以下簡稱《安置協議》),并將相應補償款支付給周某某。某工貿公司認為《安置協議》中的房屋及構筑物等屬其所有,鳳岡縣政府與周某某訂立《安置協議》并支付補償款的行為侵犯了其財產權,遂提起訴訟,請求撤銷《安置協議》。

      裁判結果

      貴州省遵義市中級人民法院一審認為,鳳岡縣政府僅依據案涉租賃協議及對周某某的調查筆錄即認定案涉房屋及構筑物等屬周某某所有,并在未通知某工貿公司參與,亦未聽取其陳述意見的情況下,與周某某訂立《安置協議》可能對某工貿公司的合法權益造成損害。一審法院遂判決撤銷《安置協議》。周某某不服,提起上訴。

      貴州省高級人民法院二審認為,某工貿公司認為《安置協議》所涉房屋及構筑物等屬其所有,鳳岡縣政府就案涉房屋及構筑物等與周某某訂立《安置協議》并向其支付補償費侵犯其合法權益,其有權提起本案訴訟。房屋征收部門對征收范圍內房屋的權屬應當進行調查登記,調查登記時,應當依照法定程序要求被征收人提供相應證據。本案中,周某某及某工貿公司對案涉房屋及構筑物等的歸屬各執一詞,在案涉房屋及構筑物等的權屬存在異議,且無合法有效證據證明屬周某某所有的情況下,鳳岡縣政府直接與周某某訂立《安置協議》缺乏事實根據。此外,依據程序正當原則,鳳岡縣政府在明知周某某系承租人,某工貿公司系出租人的情況下,其訂立《安置協議》前應當就案涉房屋及構筑物等的歸屬充分聽取周某某及某工貿公司的意見,必要時可引導租賃雙方就案涉房屋及構筑物等的權屬進行明確后再予補償安置。鳳岡縣政府在未通知某工貿公司參與并聽取其意見的情況下,直接與周某某訂立《安置協議》,亦違反正當程序。二審法院遂判決駁回上訴,維持一審判決。

      典型意義

      基于合同的合意性,合同原則上僅對訂立合同的當事人具有效力,當事人之外的其他主體通常不能就合同主張權利,通常稱之為合同相對性原則。但在法律有明確規定的情形下,亦可以突破合同相對性原則。行政協議的合意性特征,決定其同樣應當遵循相對性原則。但行政協議同時具有行政性特征,具有公定力、確定力等,在未依法否定其效力之前,受其影響的主體應當予以尊重及執行。當訂立行政協議屬于行政機關履行法定職責的法定形式時,行政機關則可以其已訂立行政協議作為其已經履行相應法定職責的正當抗辯事由。因此,傳統行政行為的利害關系人制度,原則上也可以適用于行政協議訴訟。相比于民事合同,行政協議突破合同相對性原則的法定情形相對更多。本案中,若某工貿公司不理會《安置協議》的存在,而是提供證據證明其具有法定的補償權益,進而主張行政機關應當與其訂立補償安置協議抑或履行補償安置職責的,行政機關則可以其已與法定的被征收人訂立補償安置協議或者已經履行補償安置職責為由予以拒絕。某工貿公司對此不服提起行政訴訟,在《安置協議》效力被否定之前,人民法院通常認定行政機關的主張成立,對訴訟請求不予支持。因此,某工貿公司需要主動就《安置協議》提起行政訴訟,否定其效力以救濟自身的合法權益?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《行政協議司法解釋》)第五條第二項規定,即明確肯定了被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人的原告主體資格。行政機關通過訂立行政協議方式履行法定職責的,應當嚴格遵循合法性要求,查明其對協議相對人是否具有相應的法定職責等事實,并依法約定雙方當事人之間的權利義務。行政機關在未查明有關事實情形下訂立行政協議,由此對協議相對人之外的其他主體合法權益造成損害,利害關系人請求撤銷或部分撤銷行政協議的,人民法院應當依法支持。這樣,既可以一攬子解決行政協議爭議,減少當事人的訴訟成本,又可以避免重復支付,防止國有資產不當流失。

      五、某國際有限公司、湖北某高速公路有限公司訴湖北省荊州市人民政府、湖北省人民政府解除特許權協議及行政復議一案

      基本案情

      2008年4月,湖北省荊州市人民政府(以下簡稱荊州市政府)、湖北省荊州市交通運輸局(以下簡稱荊州市交通局)作為甲方與乙方某國際有限公司(以下簡稱某國際公司)訂立了《武漢至監利高速公路洪湖至監利段項目投資協議》約定,甲方同意按照BOT(build-operate-transfer 建設-經營-轉讓)方式(以下簡稱BOT)授予乙方武漢至監利高速公路洪湖至監利段項目投資經營權。乙方接受授權,愿意按照政府部門批復的建設內容、方案、基數標準、投資估算完成該項目工程的前期工作、投資建設、運營和特許期滿后的移交工作。特許期30年,自工程建設完成,通過驗收投入試運營之日起計算。2008年6月,某國際公司依法組建了以其為獨資股東的湖北某高速公路有限公司(以下簡稱某高速公司),隨后荊州市交通局(甲方)與某高速公司(乙方)訂立了《特許權協議》,對特許期、雙方的權利義務、單方解除權等事項進行了詳細約定。涉案項目自2013年下半年正式動工建設,因某高速公司與其委托施工單位發生糾紛,涉案項目自2015年7月始停滯。2015年11月,荊州市交通局向某高速公司下達了《違約整改通知書》,要求某高速公司迅速組織項目資金到位,在60日內組織施工單位全面復工,否則將考慮是否解除特許權協議。此后,荊州市政府、荊州市交通局多次要求某國際公司組織資金復工,某國際公司收到通知后進行了相應回復,但并未實質恢復項目正常建設。2016年11月,荊州市交通局根據《特許權協議》第七十七條的約定作出《終止(解除)協議意向通知》,通知某高速公司在三十天內就采取措施避免單方面解除《特許權協議》進行協商。嗣后,某高速公司未與荊州市交通局達成一致意見。2017年7月,荊州市交通局依某國際公司、某高速公司申請就擬終止(解除)《特許權協議》舉行聽證之后作出了《終止(解除)特許權協議通知》(以下簡稱《通知》)并送達。某國際公司、某高速公司不服《通知》向湖北省人民政府(以下簡稱湖北省政府)提起了行政復議,湖北省政府復議予以維持。某國際公司、某高速公司不服訴至法院,請求撤銷荊州市政府作出的《通知》和湖北省政府作出的維持復議決定。

      裁判結果

      湖北省武漢市中級人民法院一審認為,涉案協議系荊州市政府為加快湖北省高速公路建設,改善公路網布局,以BOT的方式授予某國際公司洪湖至監利段項目投資經營權,屬于以行政協議的方式行使行政權力的行為。在行政協議的訂立、履行過程中,不僅行政機關應當恪守法定權限,不違背法律、法規的強制性規定,履行協議約定的各項義務,作為行政協議的相對方的某國際公司亦應嚴格遵守法定和約定的義務,否則行政機關有權依照法律規定以及協議的約定,行使解除協議的權利。本案中,某高速公司因與其委托施工方發生爭議,涉案項目自2015年7月始未正常推進,致使協議目的不能實現,《特許權協議》約定的荊州市政府行使單方解除權的條件成就,荊州市政府作出《通知》符合法律規定,亦符合《特許權協議》的約定。此外,為妥善處理爭議,荊州市政府不僅按照約定給予了協談整改期,且在擬作出解除協議之前給予某高速公司充分的陳述、申辯權并如期舉行了聽證,作出被訴《通知》行為事實清楚,證據充分,程序妥當。一審法院遂駁回了某國際公司、某高速公司的訴訟請求,但考慮到某國際公司、某高速公司在涉案項目前期建設中,已進行了大額投資和建設,建議荊州市政府在協議終止后,妥善處理好后續審計、補償事宜。某國際公司、某高速公司不服,提起上訴。湖北省高級人民法院二審判決駁回上訴,維持一審判決。

      典型意義

      政府通過BOT協議引進社會資本參與高速公路建設,是新時代中國特色社會主義市場經濟不斷發展的必然產物,也是發揮政府職能,充分釋放社會資本潛力,更好地實現行政管理和公共服務目標的有效方式。因此,BOT協議的性質通常為行政協議,由此引發的相關爭議,依法應由行政訴訟予以受理。另外,本案中湖北省政府作出維持復議決定,表明復議機關亦可以依法受理行政協議爭議。協議相對人存在根本違約行為,導致協議目的不能實現時,行政機關可以單方行使法定解除權。因行政機關不能以原告身份提起行政協議之訴,行政機關通常以單方通知或決定的方式,依法送達給協議相對人以解除行政協議,送達之日即為行政協議解除之時。行政機關單方解除行政協議的,應當在解除決定中就協議解除后的法律后果一并予以明確,尤其是協議相對人依法應當履行相應義務或承擔相應責任的。關于行政協議解除的法律效力,可以參照適用有關民事合同法律規范。本案中,盡管協議相對人因自身原因導致行政協議被解除,依法應當承擔違約責任,但其在前期建設中進行了大額投資和建設,因而整體上仍存在利益需要返還的可能,人民法院據此建議行政機關妥善處理好后續審計、補償事宜,有助于行政爭議的妥善化解,也有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感。

      六、某停車管理有限責任公司訴北京市門頭溝區城市管理委員會行政協議解除通知案

      基本案情

      2013年4月7日,北京市門頭溝區人民政府常務會議紀要中指出:“原則同意區市政市容委制定的《委托專業停車經營企業管理路側停車工作方案》……會議要求區市政市容委要與專業停車經營企業訂立委托協議,明確委托管理內容及雙方權責?!蓖?月19日,原北京市門頭溝區市政市容管理委員會(以下簡稱原區市政市容委)與某停車管理有限責任公司(以下簡稱某停車公司)訂立《門頭溝區機動車停車委托管理協議》(以下簡稱委托管理協議)。協議約定:“區市政市容委提供門頭溝新城路側占道、公共場地停車場,在市政規劃紅線內具有政府管理屬性的場地,委托給某停車公司進行管理。涉及具有施劃停車位條件的新城范圍內的主要大街,共有機動車停車位3200余個……門頭溝區機動車停車委托管理期限為10年,即2013年6月1日至2023年6月1日?!?017年4月27日,北京市人民政府辦公廳印發《北京市路側停車管理改革方案》(以下簡稱京政辦字〔2017〕20號文),其中規定:“改革路側停車管理模式。取消路側停車管理特許經營,由各區政府采取購買服務方式,通過招標委托1至2家有規模、有實力、規范經營的專業化停車管理企業,負責本行政區域內路側停車管理工作?!蓖?月25日,北京市緩解交通擁堵工作推進小組印發《北京市路側停車管理改革工作實施方案》和《北京市路側停車電子收費系統建設三年工作計劃》(以下簡稱京緩堵函〔2017〕3號文),其中規定:“按照路側停車管理改革方案要求,由各區采取政府購買服務的方式,通過招投標選取1-2家企業,負責本行政區域內路側停車管理工作,并于2019年1月1日起,路側停車收費開始全面實行收支兩條線管理?!?017年8月17日,原區市政市容委向某停車公司作出《通知》(以下簡稱被訴通知),主要內容為:委托管理協議已經無法繼續實際履行,因此現通知貴公司委托管理協議于本通知送達之日解除,請貴公司于2017年8月31日之前騰退委托管理的場地,并于2017年8月31日之前到原區市政市容委辦理解除協議事項的各項手續。某停車公司不服訴至法院,請求:1.撤銷原區市政市容委作出的被訴通知;2.對《關于政府購買路側停車管理服務的指導意見(試行)》(以下簡稱京緩堵辦函〔2017〕27號文)、京緩堵函〔2017〕3號文的合法性進行審查。

      裁判結果

      北京市門頭溝區人民法院一審認為,京緩堵辦函〔2017〕27號文在被訴通知作出時尚未發布,不屬于規范性文件的審查范圍,法院不予審查。京緩堵函〔2017〕3號文屬于附帶審查的規范性文件范疇,該文中關于路側停車管理改革的規定,既符合法律、法規和規章中有關城市道路管理工作應當符合道路交通安全暢通的要求,也能夠確保路側停車的規范化管理,有效改善出行環境尤其是最大限度滿足群眾對停車位的需求,該文作出具有上位法依據且與上位法不存在沖突,故對其合法性予以確認。委托管理協議以原區市政市容委享有的停車管理職責為前提,以實施行政管理目標為目的,以社會公共事務管理為內容,屬于典型的行政協議中的政府特許經營協議。行政機關系基于政策的重大調整,出于公共利益的考慮解除政府特許經營協議。一審法院遂判決駁回某停車公司的訴訟請求。某停車公司不服,提起上訴。北京市第一中級人民法院二審判決駁回上訴,維持一審判決。

      典型意義

      行政機關在不具備法定解除條件下,享有可以依法單方解除或變更協議的權力,即通常稱之為行政優益權,屬于行政協議與民事合同形式上的重大區別之一。但實質上,二者所遵循的法律精神并無不同。民事合同因不具有行政性特征,通常不會出現訂立時合法有效、繼續履行將損害社會公共利益的情形。即使因重大情勢變更而出現此類情形,民事合同的當事人也應主動停止履行。否則,國家的相關代表主體應當依法阻止合同按照原先約定繼續履行。就行政協議而言,作為訂立行政協議一方當事人的行政機關,應當承擔起主動變更或解除行政協議的法定職責,對外則表現為行政優益權的行使。因此,行政優益權兼具權力與職責雙重屬性。相比而言,基于情勢變更而導致合同或協議變更或者解除之后的法律后果,屬于行政協議與民事合同之間的實質區別。民事合同通常不存在一方當事人補償另一方當事人,但行政協議則要求行政機關依法對協議相對人予以補償,可以更好地保障協議相對人的合法權益,《行政協議司法解釋》第十六條規定亦對此予以明確。因行政優益權的行使將直接侵犯行政協議的合意性,必須嚴格限定于法定情形、遵循法定要求。行政協議在訂立時并不會損害國家利益或公共利益,否則屬于無效協議。但在行政協議履行過程中,相關情勢發生變更,致使行政協議繼續履行又將可能嚴重損害國家利益或社會公共利益,而協議當事人依法又不能改變或否定該情勢。在此情形下,行政機關應當首先考慮對行政協議內容予以變更,盡可能地維持行政協議的法律效力,僅在變更無法實現目的情形下選擇解除行政協議。本案中,涉案行政協議在履行過程中,當地路側停車管理公共政策依法改革,對路側停車管理體制、管理模式、收費方式等方面進行完善,有利于規范路側停車管理行為,保障城市道路安全有序,改善停車難問題,但涉案行政協議繼續履行將損害公共政策的執行,且變更行政協議內容也無法使之符合公共政策,行政機關據此單方解除行政協議,符合法律規定。另外,行政協議的行政性特征,決定行政機關可能依據相關規范性文件訂立、履行行政協議,若協議相對人在提起行政協議訴訟時請求附帶審查所依據的規范性文件,人民法院應當依法進行審查。

      七、中山市某房地產發展有限公司訴廣東省中山市自然資源局要求解除行政協議案

      基本案情

      2015年9月30日,原廣東省中山市國土資源局(以下簡稱原中山市國土局)認定中山市某房地產發展有限公司(以下簡稱某房地產公司)使用的涉案土地為閑置地,但系政府方原因造成閑置。2016年7月19日,原中山市國土局與某房地產公司訂立一份《國有土地使用權出讓合同補充協議》(以下簡稱《補充協議》),約定涉案土地的動工開發日期為2015年9月30日,竣工期限為2年,還約定了動工開發的標準等其他內容。某房地產公司認為《補充協議》約定的動工開發日期早于合同訂立日期,以及原中山市國土局存在違約、導致合同目的不能實現等行為,遂提起訴訟,請求判令解除《補充協議》。另,中山市閑置土地處置工作領導小組辦公室(以下簡稱中山市閑置辦)已同意涉案土地2016年9月30日前可以辦理規劃報建、施工許可手續,但是原中山市國土局沒有及時告知某房地產公司。某房地產公司曾就涉案土地上的兩期商業住宅工程申請辦理建設工程規劃許可,規劃管理部門仍先后兩次作出不予行政許可通知,理由為“項目情況與市總規不符”。

      裁判結果

      廣東省中山市第一人民法院一審認為,《補充協議》于2016年7月19日訂立,卻約定動工開發日期為2015年9月30日、竣工期限為兩年(即2017年9月30日),且同時約定工程建設進度等限制條件,即某房地產公司實際上須于協議訂立后的兩個多月內在面積達100754.2平方米的涉案土地上完成辦理規劃和施工許可、基坑開挖、打入所有基礎樁、地基施工完成三分之一等系列工作,且須于2017年9月30日前竣工,顯然有悖常理。同時,原中山市國土局在中山市閑置辦已同意對涉案土地在2016年9月30日前可以申請辦理規劃報建、施工許可的情況下,沒有及時告知某房地產公司該情況,致使某房地產公司隨后未能獲得規劃部門的規劃建設許可、無法及時按照《補充協議》的約定履行土地出讓合同約定的開發建設義務,導致合同目的實際不能實現,《補充協議》已符合法律規定的解除條件。但解除《補充協議》將不利于土地管理部門對閑置土地行使管理、監督的職權,也不利于國有土地的合理配置和利用,從而有損國家利益、社會公共利益和他人的合法利益。一審法院遂判決駁回某房地產公司的訴訟請求。某房地產公司不服,提起上訴。

      廣東省中山市中級人民法院二審認為,一審法院認定《補充協議》已實際滿足法定解除條件,事實依據充分,定性準確。就解除《補充協議》是否會損害國家利益、社會公共利益和他人合法利益的問題,《補充協議》訂立的目的是為了結束涉案土地的閑置狀態,盡快開發利用涉案土地,涉及的是土地高效、合規合理利用的土地管理國家利益和社會公共利益,但已因原中山市國土局的過錯明顯無法實現,讓雙方繼續囿于一份合同目的已無法實現的協議關系中,已不符合國家利益和社會公共利益。相反,確認涉案《補充協議》的解除效力,使協議當事人重歸解決涉案土地閑置問題的原點,避免土地資源的繼續閑置浪費,才更符合土地管理的國家利益、社會公共利益。二審法院遂判決撤銷一審判決,確認涉案《補充協議》自2019年4月29日(即一審法院向原中山市國土局送達本案訴狀及應訴通知書之日)起解除。

      典型意義

      因行政協議具有協議性特征,協議相對人與民事合同當事人相同,在符合法定條件情形下,可以依法解除行政協議。但行政協議的訂立系基于行政管理或者公共服務目標,行政協議的解除將導致訂立目的無法實現,可能損害社會公共利益或其他合法權益。因此,行政協議所具有的行政性特征,決定了協議相對人不能通過其單方行為使有效的行政協議失去法律效力。與民事合同當事人不同,協議相對人在符合法定解除情形下,通常也不能直接通過單方通知行政機關方式解除行政協議,而需要進一步尋求法定救濟路徑,《行政協議司法解釋》第十七條規定對此予以明確。人民法院在審理訴請解除行政協議案件時,應當重點審查行政協議是否符合法定的解除條件,以及行政協議解除后是否對其他合法權益尤其是社會公共利益造成損害。對法定解除條件的認定,可以參照適用有關民事合同法律規范。對國家利益、社會公共利益的認定,應當參照適用行政訴訟法第七十四條第一款第一項規定中“國家利益、社會公共利益”的認定標準,不能簡單將行政機關的利益與之等同。行政協議的解除將依法產生相應的法律后果,解除的時間對行政協議當事人的權利義務具有直接影響。因體量篇幅所限,《行政協議司法解釋》并未對行政協議解除的時間進一步作出規定。本案對此進行了有益探索,即參照民事合同解除訴訟的法律精神,確定一審法院向行政機關送達訴狀及應訴通知書之日起解除。

      八、寧某某訴甘肅省定西市安定區住房和城鄉建設局房屋征收補償安置協議案

      基本案情

      2013年10月,甘肅省定西市安定區住房和城鄉建設局(以下簡稱安定區住建局)下設的鳳翔鎮征收辦(甲方)與被征收人寧某某(乙方)訂立《房屋征收補償安置協議》(以下簡稱《補償安置協議》),約定甲方向乙方提供六套房屋(待建)作為安置補償,乙方如不能按照協議約定的期限騰空并交付被征收房屋,每逾期一日應向甲方承擔1000元的違約金;產權調換房屋在竣工驗收后10日內交付,施工期自開工建設之日不得超過15個月(有效施工天數),甲方如不能按照協議約定的期限交付產權調換房屋,每逾期一日應向乙方承擔1000元的違約金。2013年11月,寧某某將被征收房屋交給征收部門。定西某房地產開發有限公司系上述安置房屋的建設單位,分別于2015年7月、2016年10月向寧某某交付兩套房屋,其余四套房屋一直未交付。寧某某遂提起訴訟,請求判令安定區住建局立即交付《補償安置協議》約定的四套房屋;如在判決生效后不能立即交付上述四套房屋,則按市場價賠償,并承擔自2015年2月9日起按每日1000元計算至房屋實際交付之日的違約金。

      裁判結果

      蘭州鐵路運輸法院一審認為,《補償安置協議》合法有效,雙方應全面履行。安定區住建局未按照協議約定按期向寧某某交付安置房屋,應當承擔違約責任?!堆a償安置協議》的違約金條款約定不明確,且約定的違約金明顯高于寧某某的實際損失,應當以實際損失即安置房屋可以產生的收益計算。一審法院遂判決:一、安定區住建局于判決生效后三十日內向寧某某交付已經竣工的三套房屋(具體略),對于尚未竣工的房屋,由安定區住建局用同等位置、相同面積的房屋給予置換,差價按《補償安置協議》執行。二、安定區住建局于本判決生效后三十日內向寧某某支付違約金21000元。寧某某不服,提起上訴。

      蘭州鐵路運輸中級法院二審認為,根據《補償安置協議》相關內容和雙方交接第一套房屋時寧某某提交的申請,六套安置房屋分屬兩個住宅小區不同樓宇,分別以各樓宇開工建設之日計算施工期限及交付期限,符合訂立協議時當事人明知的范圍和真實意思,寧某某主張六套安置房屋一次性同時交付的主張不能成立。關于違約金數額的確定,《補償安置協議》約定,交付產權調換房屋,每逾期一日應向寧某某承擔1000元的違約金。該約定的違約金明顯過高,依法可予以調整。調整違約金應以實際損失為基礎,兼顧合同的履行情況、當事人的過錯程度以及預期利益等綜合因素,根據公平原則和誠實信用原則予以衡量。本案中,房屋所在區域房屋價格呈上漲趨勢,遲延交付不存在交易機會喪失帶來的價格損失。以房屋租金收益計算損失,較為客觀合理。關于房屋遲延交付的租金收益損失,既要考慮房屋所在區域租金水平,也要考慮房屋達到相應租金水平尚需出租人裝修投入等成本因素,還要考慮適度體現違約金的懲罰功能,結合雙方在庭審中陳述的房屋所在區域的租金水平,確定以每平方米每月10元的租金收益損失計算違約金。二審法院遂判決:一、撤銷一審判決第一項、第二項。二、安定區住建局向寧某某交付剩余四套房屋。已竣工的三套房屋限于判決后10日內履行,尚未竣工的一套房屋限于2020年10月31日前履行。三、安定區住建局向寧某某支付違約金84993元(計算明細詳見清單),限于判決后10日內履行。四、自2019年12月31日起,安定區住建局向寧某某每月支付違約金1006元,當月月底前付清,至判決確定的未竣工房屋履行期內的實際交付之日(實際交付之日計期不足一月的,按一月支付)。

      典型意義

      在履行行政協議過程中,協議當事人對協議約定的內容發生爭議的,可能有兩類情形:一是約定明確,但當事人之間的理解存有分歧;二是約定不明確,當事人之間事后亦無法達成合意?;谛姓f議的行政性與協議性雙重屬性,協議當事人對協議內容的理解發生爭議的,應當按照先行政、后協議的順序進行認定。有效規范性文件對爭議的內容已作出明確規定的,按照該規定確定爭議內容的含義;有效規范性文件未作出明確規定、屬于協議當事人合意范圍的內容,則可以參照民事合同法律規范關于意思表示解釋的法律規則,即按照協議所使用的詞句,結合相關條款、協議的目的、習慣以及誠信原則等確定爭議內容的含義。根據前述方法仍無法確定爭議內容含義的,則屬于協議約定不明的情形,可以由協議當事人達成補充協議,達不成補充協議的,則可以參照民事合同法律規范關于合同約定不明確時履行的法律規則確定爭議內容的含義。本案中,協議當事人之間對合意的事項即產權調換的六套房屋是否一次性交付發生爭議,人民法院即根據前述法律規則,認定寧某某在其訂立協議時對產權調換房屋非一次性交付已有預期且屬明知,并在此基礎上計算行政機關所應承擔的違約責任。行政機關不依法依約履行行政協議約定義務,給協議相對人合法權益造成損失的,從行政性角度應當承擔行政賠償責任,從協議性角度應當承擔違約責任。但無論何種角度,二者所遵循的法律精神并無不同,即應當彌補協議相對人遭受的損失。其中,損失包括已經發生的利益減損以及協議履行后依法可以而未獲得的利益,民法典、新修改的行政賠償司法解釋對此亦予以明確。協議約定的違約金低于或者過分高于造成的損失,當事人請求按照損失的標準進行調整的,人民法院依法可以支持。本案中,人民法院認定約定的違約金計算標準明顯超出給協議相對人造成的損失,按照損失填補原則,確定以房屋租金收益為計算標準,更符合違約責任或行政賠償責任的法律精神。

      九、韓某某訴遼寧省錦州市松山新區國有土地上房屋征收辦公室不履行預征收行政協議案

      基本案情

      遼寧省錦州市松山新區國有土地上房屋征收辦公室(以下簡稱松山征收辦)發布《政協周邊房屋征收補償實施方案征求意見稿》,明確該地段采取預約式征收方式,征收人與被征收人訂立附生效條件的預約式補償協議,在規定的時間內預簽約比例達到70%以上,所訂立的房屋征收補償安置協議生效,該地段正式征收。韓某某與松山征收辦訂立《國有土地上房屋征收產權調換安置預簽約協議書》(以下簡稱《預簽約協議》),對搬遷費、臨時安置費、附屬物補償等作出約定,并約定安置回遷住宅,協議第七項規定,“本協議在預簽約達到_%時即生效”?!额A簽約協議》訂立后,因未達到70%簽約條件,該地段未進行征收。韓某某提起本案訴訟,請求松山征收辦履行《預簽約協議》,并賠償其各項經濟損失。

      裁判結果

      遼寧省錦州市太和區人民法院一審認為,《錦州市國有土地上房屋征收與補償辦法》第十七條規定,因舊城區改建需要征收房屋的,作出房屋征收決定前,房屋征收主管部門可以組織被征收人根據預評估結果、征收補償方案,預先訂立附生效條件的補償協議。市、區人民政府可以根據預簽協議的簽約比例決定是否作出房屋征收決定。預簽協議的簽約比例由市、區人民政府確定。韓某某與松山征收辦訂立的《預簽約協議》屬于附生效條件的協議,雖然協議內容中沒有約定預簽約比例,但是在《政協周邊房屋征收補償實施方案征求意見稿》明確了簽約比例應達到70%,因該條件未成就,《預簽約協議》未生效。一審法院遂判決駁回訴訟請求。韓某某不服,提起上訴。

      遼寧省錦州市中級人民法院二審認為,遼寧省錦州市松山新區管理委員會發布的《政協周邊房屋征收補償實施方案》,明確該地段采取預約式征收方式,該方案以公告的方式發布,對所有被征收人具有法律效力。房屋征收補償的預簽協議的簽約比例已經確定為70%,可以作為本案爭議的補償協議行為的依據。經查明,預簽協議的實際簽約比例應為25.4%。因此,《預簽約協議》在規定的時間內預簽約比例未達到70%,該協議未生效。二審法院遂判決駁回上訴,維持一審判決。

      典型意義

      為了更好地實現行政管理或者公共服務目標,在不與法律規定相沖突的前提下,行政協議當事人可以約定行政協議的生效條件。如新修改的土地管理法所規定的行政機關與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等訂立的協議,屬于典型的附生效條件的行政協議。本案所涉國有土地上房屋征收補償協議,亦屬于此類行政協議。實踐中,對于協議相對人就生效條件尚未成立的行政協議提起行政訴訟的,人民法院應當如何處理存在不同觀點:一是以行政協議對協議相對人權利義務尚未產生實際影響為由裁定駁回起訴;二是依法認定生效條件不成立時判決駁回訴訟請求。由于生效條件是否成立需要進行實體審查,且協議相對人提起的訴訟請求可能并不直接涉及生效條件是否成立,人民法院依法予以受理可以提前定分止爭,獲得更佳的裁判效果,因而本案采取了第二種觀點。協議當事人之間可以協商約定生效條件,以明示或默示方式體現在行政協議之中均可。本案中,生效條件雖未直接明確地寫入補償協議之中,但因補償方案對生效條件作出明確規定,且其系訂立補償協議的主要依據,可以推定協議當事人知曉且認可補償方案規定的補償協議生效條件。對于此類案件,人民法院應當重點審查所約定的生效條件是否違反法律規定、生效條件是否成立、生效條件未能成立是否具有歸責于協議當事人的原因等。對于因不具備生效條件而不具有效力的行政協議,協議當事人要求履行協議權利義務的,人民法院可以依法判決駁回訴訟請求。

      十、成都某商貿有限公司訴四川省成都市溫江區規劃和自然資源局行政決定案

      基本案情

      2017年5月9日,原四川省成都市溫江區國土資源局(以下簡稱原溫江區國土局)因與成都某商貿有限公司(以下簡稱某商貿公司)建設用地使用權出讓合同糾紛向四川省成都市溫江區人民法院(以下簡稱溫江區法院)提起民事訴訟,要求某商貿公司支付因違反雙方訂立的國有土地使用權出讓合同(以下簡稱案涉合同)約定而產生的違約金及利息。溫江區法院經審理后判決駁回了原溫江區國土局有關違約金的訴訟請求,該民事判決已于2018年6月21日生效。2018年11月5日,原溫江區國土局作出溫國土資發(2018)366號《決定書》,以作出行政決定的方式決定對某商貿公司追繳民事訴訟中未予支持的違約金。某商貿公司遂提起行政訴訟,請求撤銷《決定書》。

      裁判結果

      四川省成都市郫都區人民法院一審認為,原溫江區國土局作出的《決定書》系要求某商貿公司履行案涉合同中支付違約金的義務。對于2015年5月1日修改的《中華人民共和國行政訴訟法》施行之前形成的該類合同,按照當時的法律規定可以納入民事糾紛的范疇。對于應當加收的違約金,原溫江區國土局作為責任主體能夠通過民事訴訟的方式予以實現。案涉合同為原溫江區國土局與某商貿公司于2013年1月9日協商達成,合同履行中是否存在違約行為,應否承擔違約責任,可以通過民事訴訟主張權利。原溫江區國土局已就逾期繳納土地出讓價款的違約金糾紛提起了相應的民事訴訟,并被溫江區法院作出生效判決所羈束。因此,原溫江區國土局再行作出《決定書》追繳違約金于法無據。一審法院遂判決撤銷《決定書》。原溫江區國土局不服,提出上訴。

      四川省成都市中級人民法院二審認為,案涉合同訂立于2013年1月9日,按照當時的法律規定,對于國有土地使用權出讓合同可以提起民事訴訟進行救濟,原溫江區國土局已經就本案違約金爭議選擇通過民事訴訟方式進行救濟,人民法院作為民事合同糾紛進行受理并已作出生效的駁回民事判決。為避免邏輯和后續救濟實現路徑的混亂,同時為維護生效裁判的既判力,應當認定原溫江區國土局就生效裁判已經駁回的事項作出行政決定,缺乏事實根據和法律依據。據此,二審判決駁回上訴,維持一審判決。

      典型意義

      司法實踐中,就某一協議或者合同屬于行政協議抑或民事合同,可能出現較大爭議。但無論協議的屬性如何,由此引發的爭議均屬于人民法院的受案范圍。由行政訴訟抑或民事訴訟審理,僅涉及人民法院的內部分工,人民法院不能拒絕裁判,也不能重復處理?!缎姓f議司法解釋》第八條規定,民事生效法律文書確認涉案協議不屬于民事訴訟受案范圍,當事人提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理,避免出現人民法院因對內部分工的認識不同而拒絕裁判的現象。行政協議訴訟因其進行合約性以及合法性雙重審查,可以解決協議的合意糾紛。若民事訴訟與行政訴訟均認為涉案協議不屬于其受案范圍,民事訴訟已經作出不予受理的生效法律文書的,行政協議訴訟應當予以受理,而非不予受理并告知當事人就民事生效法律文書申請再審。與此同時,避免重復處理亦屬于人民法院應當遵循的訴訟規則。若民事訴訟與行政訴訟均認為涉案協議屬于其受案范圍,其中一種訴訟類型已經作出生效法律文書的,另一種訴訟類型應當予以尊重而不能重復處理。以本案為例,在民事訴訟已就涉案合同爭議作出實體生效判決,合同當事人應當予以尊重并依法執行。作為合同當事人一方的行政機關再就同一爭議事項以行政決定方式,作出與生效民事判決相沖突的結論,人民法院依法不予支持。

    責任編輯:劉帆
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